教育公益信托：學校管理新模式
來源： 時間：2006-09-04
【作者：謝錫美】
·現(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識和技能的人履行，有助于實現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對于管理效率的追求。
·教育公益信托指的就是以從事各級各類學校教育、社會教育或其他與教育相關事項為目的，為維護廣大受教育者的利益，其設立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。
·建立我國教育公益信托制度，即有其法律依據(jù)，也有其內(nèi)在和外在的可能性?？梢灶A見，教育公益信托作為一種新型學校管理模式，將得到越來越多的關注、研究及應用。
教育公益信托，作為一種學校管理模式，在國外不但有理論研究，而且早已運用于實踐之中。我國臺灣地區(qū)于2001年6月出臺了《教育公益信托許可及監(jiān)督辦法》。公益信托作為一種新型管理理念，雖然已經(jīng)引入到我國除教育以外的一些公共事業(yè)領域，但在教育領域仍然還有許多問題有待研究。本文主要針對教育公益信托中的有關問題進行探析。
一、公益信托基本理論
（一）信托源流及其實質
信托是一個法律上的概念，來源于英國，至今已有數(shù)百年的歷史。當今世界各國的信托法，都是以英國信托法為藍本的。何謂信托，根據(jù)《中華人民共和國信托法》第2條的規(guī)定，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。信托具有如下特征：
第一，信托的產(chǎn)生是基于委托人與受托人之間的信任關系。
第二，信托關系由委托人、受托人和受益人三方人組成。委托人是提出委托要求并對受托人授權的人，是信托財產(chǎn)的所有者；受托人是接受委托并按約定的條件對財產(chǎn)進行管理或處理的人；受益人是享受信托財產(chǎn)利益的人。
第三，財產(chǎn)權與利益相分離。一方面，受托人享有財產(chǎn)權，可以像處理自己的財產(chǎn)一樣管理和處分，并與第三人交易；另一方面，他又不能為自己的利益使用信托財產(chǎn)。
第四，受托人以自己的名義對外從事活動。
利用信托原理，一個人在沒有能力或者不愿親自管
理財產(chǎn)的情況下，可以將財產(chǎn)轉移給自己信任并有能力管理財產(chǎn)的人（即受托人）并指示受托人將信托財產(chǎn)及其收益用于受益人的利益?，F(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識和技能的人履行，有助于實現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對于管理效率的追求。
信托法律關系中最具實質意義的是委托人基于對受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關系。
所謂委托代理關系，詹森和麥克林（Jensen and Meckling，1976）認為：它是“一個人或一些人（委托人Principal）委托一個人或一些人（代理人Agent）根據(jù)委托人利益從事活動，并相應地授予代理人決策權的契約關系”。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，委托代理關系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)決策者（董事會、總經(jīng)理或經(jīng)理）之間的關系，存在于企業(yè)的每一個管理層次上。委托代理關系的實質是企業(yè)所有者放棄了對企業(yè)的直接經(jīng)營權，委托自己挑選的代理人進行經(jīng)營，并設計一種機制或合同，能給代理人提代某種刺激和動力，使其按有利于委托人的利益、目標去努力工作，委托人向代理人支付報酬。
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依照信托的目的，信托可分為公益信托與私益信托。私益信托是委托人為了自己和其他特定人的利益而設定的信托。公益信托，依據(jù)《中華人民共和國信托法》第六章的規(guī)定，是指出于公共利益的目的，為維護社會公眾或者一定范圍內(nèi)的社會公眾受益而設立的信托。其目的必須有利于全社會或者社會中的部分公眾。教育公益信托指的就是以從事各級各類學校教育、社會教育或其他與教育相關事項為目的，為維護廣大受教育者的利益，其設立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。公益信托具有以下特征：
第一，公益信托是有償?shù)姆尚袨?，受托人受委托人之委托為公益目的，管理或處分信托財產(chǎn)，受托人有權依約取得報酬。
第二，公益信托是要式的法律行為，設立公益信托必須采取書面形式，如信托合同、遺囑或其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的書面形式。信托合同簽訂時或受托人承諾時，公益信托合同成立。
第三，設立公益信托必須經(jīng)過有關公益事業(yè)的管理機構批準，否則不能以公益信托的名義進行活動。
世界各國在對公用事業(yè)的管理中，美國主要采用私有化的方式，由私有企業(yè)承擔；德國強調政府干預，政府直接提供公共產(chǎn)品；法國則成功地實施了“委托管理”制度，在世界各地影響巨大，我們在此稱其為“法國模式”。
“法國模式”星在保持公用事業(yè)所有權的前提下，政府與受托企業(yè)通過簽訂契約來明確雙方的行為與職責范圍，受托企業(yè)有對公用事業(yè)進行技術開發(fā)、創(chuàng)新的權力和義務，政府有權對受托企業(yè)進行監(jiān)督，并保留對其價格干預和單方終止契約的權力，法國委托管理的特點主要有以下幾個方面：
?。?）通過契約，明確界定政府和受托企業(yè)的關系
受托企業(yè)依據(jù)契約自主經(jīng)營，自主開發(fā)，風險自擔，政府不得干預。政府擁有遴選受托企業(yè)的權利，但一旦選定，簽訂臺約，便不能越權對企業(yè)干涉。雙方是一種長期合作的關系，也是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。
?。?）管理體制靈活多樣
委托管理方式，可應用于城市基礎設施建設和公用服務業(yè)的各個領域。行使委托管理權的機構多種多樣，可以是國家、地方政府，也可以是具體的公共部門。獲得委托管理權的企業(yè)，可以是國營企業(yè)，也可以是私營企業(yè)、公私合營或外資企業(yè)。
（3）合理的風險分擔機制
針對不同行業(yè)、企業(yè)的具體特點，制定不同的利益共享和風險分擔力案，主要有全部風險委托管理、部分風險委托管理和有限風險委托管理三種形式。
?。?）完善的監(jiān)督機制
包括受托企業(yè)內(nèi)部競爭生存機制和政府、居民的外部的監(jiān)控機制。公用事業(yè)的市場，影響面大，一旦受托企業(yè)不能很好地履行職責，企業(yè)形象將會遭受巨大損害，嚴重的甚至無法在市場止繼續(xù)生存。因而受托企業(yè)一般都有強烈的自律機制。外部的監(jiān)督更強化了這一機制。
二、公益
信托引入學校管理制度的可行性研究
?。ㄒ唬┙⑽覈逃嫘磐兄贫鹊膬?nèi)在可能性
我國公辦學?，F(xiàn)在實行的是校長負責制或黨委領導下的校長負責制，在校長負責制的管理體制下，當所有者（政府）為學校提供了財產(chǎn)要素，做出了相應的制度安排，由政府（教育行政主管部門）選任的校長按設定的目標管理學校時，雙方之間就成立了一種委托－代理關系。根據(jù)委托代理理論，當委托人選定代理人之后，就等于雙方已經(jīng)達成默契，各種制度規(guī)則就形成雙方的契約內(nèi)容，代理人執(zhí)行各種規(guī)章制度如同履約，雖然這種契約并未以正式的文本簽署。當然，由于我國對公辦教育實行的仍然是高度集中的管理體制，公辦學校各項權利集于政府一身，在這種政校合一的管理模式中，這種委托代理關系只不過是被弱化了，而并未消失。正是因為這一層原因，使得我國現(xiàn)行公辦學校委托代理關系具有以下特點：第一，委托代理層次多，代理鏈條長；第二，初始委托人以虛擬的形式存在；第三，各中間層次的層中人扮演著雙重角色。
從上面的分析來看，在我國公辦學校管理機制上引入信托理論并不存在制度性障礙，因為信托法律關系中最具實質意義的就是委托人基于對受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關系?，F(xiàn)行公辦學校治理結構之所以出現(xiàn)諸多缺失，很大一部分原因是現(xiàn)行的公辦學校委托－代理契約關系不明確、不健全所致，而這一原因則說明有必要依據(jù)公益信托的理論完善我國現(xiàn)行的公辦學校委托－代理關系。
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1．建立教育公益信托制度可以降低代理成本，從而提高學校管理效益
代理是需要成本的。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學公用事業(yè)規(guī)制理論，通過委托管理產(chǎn)生的收益（包括經(jīng)濟效益和社會效益）大于政府直接經(jīng)營的收益，采用委托管理的方式才是合理的。因此，現(xiàn)行的公辦學校委托代理關系一開始就存在相當?shù)牟缓侠硇浴６诠k學校的委托代理問題上引入教育公益信托制度的話，由于受托人的產(chǎn)生可以采用招標的方式產(chǎn)生，這樣就可在成本最小的條件下使效益最大化。最重要的是，采用教育公益信托制度后，可用大量的社會監(jiān)督（家長、社區(qū)監(jiān)督）代替政府監(jiān)督，這樣可實現(xiàn)政府監(jiān)督費用的最小化。因此，引入教育公益信托制度可減少委托代理成本，提高學校管理效益。
2．采用教育公益信托管理有利于規(guī)范政府行為，實現(xiàn)政府職能轉換
根據(jù)WTO自由貿(mào)易、公平競爭、減少干預、規(guī)則透明的原則和市場經(jīng)濟所倡導的“小政府，大市場”的理想狀態(tài)，政府應減少對市場的直接干預，退出一切競爭性領域，讓市場在資源的配置中發(fā)揮基礎性作用。教育產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特點，因此，教育產(chǎn)品必須由政府負責提供，但這并不意味著要由政府直接生產(chǎn)，政府可以通過購買來提供這種服務。對于教育產(chǎn)品的提供，可采用公益信托的方式，這樣，政府既可以將學校的具體運行和托管機構的運行置于可控制的范圍之中，又避免了直接參與辦學所帶來的種種弊端，有利于政府由計劃經(jīng)濟下的“大包大攬”全能型政府向“有所為，有所不為”的“小政府”型轉換。
3．采用教育公益信托管理方式，可為社會提供更多更好的優(yōu)質教育產(chǎn)品
由于市場機制的作用，受托人通過激烈市場競爭獲取對公辦學校的管理經(jīng)營權，且受到由于辦學不善而被委托人剔除的威脅（終止委托合約），因而有較強的動力和高效的激勵機制，通過提高辦學效率獲取較高的回報率，就能充分發(fā)揮受托人的辦學潛能，提供優(yōu)質服務，這將有利于滿足社會公眾獲得高質量教育的需求。
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《中華人民共和國信托法》第六章第61條規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展公益信托?！辈⒃诘?0條對公益信托的適用范圍作了規(guī)定，即適用于：救濟貧困；救助災民；扶助殘疾人；發(fā)展教育、科技、文化、藝術、體育事業(yè)；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境；發(fā)展其他社會公益事業(yè)。信托法的這一規(guī)定，為在我國教育事業(yè)領域引入公益信托制度提供了充分的法律依據(jù)。
從信托業(yè)的發(fā)展趨勢來看，伴隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，信托職能已經(jīng)突破了金融業(yè)這一傳統(tǒng)范圍而呈不斷擴張的態(tài)勢。首先，信托的應用在經(jīng)濟領域異?；钴S。社會經(jīng)濟生活中有什么樣的需求，就會有什么樣的信托出現(xiàn)。如適應大眾投資的需要，就出現(xiàn)了“投資基金信托”（英國稱“單位信托”）；適應公司籌資需要，就出現(xiàn)了“公司債信托”和“融資租賃信托”；適應減緩勞資矛盾，維持企業(yè)穩(wěn)定的需要，就出現(xiàn)了“雇員受益信托”等等。其次，信托同樣活躍于經(jīng)濟生活領域之外。如為適應發(fā)展社會公益和福利的需要，出現(xiàn)了眾多以信托為基本形式的基金會；為維護政府和官員的廉潔形象，美、日等國又設計出了“強制信托”，把信托又引入了政治領域。另外，信托可運用于國企改造，除抓大放小、股份制改造等形式外，利用信托制度，對企業(yè)實行“托管”更有其獨到的優(yōu)勢。
從這里可以看出，現(xiàn)代社會信托職能已經(jīng)超出了金融領域而走向了廣泛的社會生活領域，在教育領域引入信托制度是完全可行的。
三、教育公益信托
法律關系主體的權責關系
教育公益信托法律關系的主體是委托人、受托人和受益人。從一般意義上說，委托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。教育公益信托的委托人一般是指區(qū)縣級以上的教育行政主管部門、民辦學校的舉辦者及學校。以“愛心工程”、“學生科技創(chuàng)新基金”、“校辦企業(yè)”為對象的信托，其委托人可以是學校；以學校為對象的信托，其委托人必須是區(qū)縣以上的教育行政主管部門或民辦學校的舉辦者，本文主要也是針對這類委托而言的。教育公益信托的受托人是具有完全民事行為能力的法人組織，一般應該為具有辦學資質的教育服務機構，且應當經(jīng)過區(qū)縣級以上的教育行政主管部門批準才可擔任。教育公益信托的受益人是特定學校的受教育者。
公益信托還涉及到兩方當事人，一是公益信托的管理者棗有關管理機構。公益信托的監(jiān)察者棗信托監(jiān)察人。在以學校為對象的公益信托中，委托人、管理者和監(jiān)察人具有重合性，即都為區(qū)縣級以上的教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者。
（一）委托方（區(qū)縣級以上教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者）的權利與義務
1．知情權。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者有權了解托管學校的管理運營情況，有權查閱、抄錄或者復制與托管學校財產(chǎn)有關的帳目及相關文件，并有權要求受托人作出說明。
2．調整權。一旦出現(xiàn)設立信托時未能預見的特別事由，致使對托管學校的管理不利于托管目的的實現(xiàn)或不符合受教育者的利益時，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者有權要求受托人調整管理方法。
3．撤銷權。受托人違反托管目的處分學校財產(chǎn)或者因違背管理職責，造成學校重大責任事故時，有權自其知道或者應當知道撤銷原因之日起一年內(nèi)，撤銷受托人的該處分行為。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者還可以要求受托人賠償損失。
4．監(jiān)督權。托管期間，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者對托管機構和受托管理學校享有監(jiān)督權，但不再享有直接管理權，不再直接管理學校人事安排。托管學校的校長不再由教育行政主管部門任命或者民辦學校的舉辦者委任，而是由托管機構成立的學校董事會聘請。
5．督導權。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者依據(jù)委托管理協(xié)議，對受托學校的教育教學質量、辦學水平進行經(jīng)常性的督導，或組織有資質的中介組織對學校的發(fā)展水平進行評價。
6．評價權。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者對受托學校的辦學質量狀況要形成評價報告，每三年對托管機構的資質進行評價，評定托管機構是否符合繼續(xù)對學校進行托管的要求，形成的評價報告要向社會公示。
7．獎懲權。政府職能部門或者民辦學校的舉辦者，對辦學質量、效益好的托管機構和受托學校要及時給予表彰和獎勵。對辦學質量差、水平低、效益差，并產(chǎn)生不良社會影響的托管機構要及時給予批評并責令其限期整改。在規(guī)定的整改期限內(nèi)，未進行整改或整改后仍未達到整改保證要求的，有權提前終止托管協(xié)議。由政府接辦或由非國家機關的力量接辦。
8．異議權。受托人職責終止時，應當向教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者作出學校管理績效及學校財產(chǎn)處理綜合報告，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者對委托人有提出異議的權利。
9．給付托管學校財產(chǎn)的義務。信托關系成立后，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者應及時將托管學校財產(chǎn)轉移給受托人，并保證該財產(chǎn)沒有瑕疵。
10．給付報酬的義務。信托關系成立后，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者應按照托管協(xié)議向受托人給付報酬。
?。ǘ┦芡蟹郊赐泄軝C構的權利與義務
1．自主管理權。托管機構享有對所委托管理的學校自主經(jīng)營和自我管理的權利，包括：人事權、財務核算權、教育教學管理等權利。
2．獲得報酬權。托管機構可以根據(jù)托管協(xié)議的規(guī)定取得報酬，如托管協(xié)議事先未做出約定的，經(jīng)當事人協(xié)商同意，可以做出補充規(guī)定，未作事先或者補充約定，不得收取報酬。對于約定的報酬，經(jīng)當事人協(xié)商同意，可以增減其數(shù)額。但如果托管機構違反托管目的處分學校財產(chǎn)或者因違背管理職責，造成重大責任事故的，在未恢復原狀或者未予以賠償之前，不得請求給付報酬。因上述原因托管機構對第三人所負債務或者自己所受到的損失，以其提供的風險保證金承擔。
3．優(yōu)先受償權。托管機構在托管過程中正常支出的費用，因托管事務而對第三人所負的債務，以托管學校的動產(chǎn)承擔。
4．辭任權。經(jīng)教育行政主管部門批準，托管機構可以辭任，但在新的受托人選出前仍然應履行管理學校的職責。
5．托管機構的其他權利：
第一，開展面向社會需要的學校管理與咨詢業(yè)務。托管機構根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和董事會章程，在堅持教育事業(yè)公益性的前提下，可依法承接其他公辦或民辦學校的管理與咨詢業(yè)務。由托管機構輸出管理咨詢服務的其他項目按照市場形式運作，可面向社會和市場開展教育有償服務。
第二，舉辦業(yè)余學校。托管機構在所屬學校內(nèi)部可以舉辦面向社會的非學歷教育，包括英語、計算機、體育、藝術等；還可以對外舉辦各種形式的非學歷培訓。
第三，進行教育國際交流服務。根據(jù)《中外合作辦學條例》的精神和其他有關規(guī)定，托管機構可以開展與國際著名教育機構的教育項目合作與交流?？梢越M織中外學生和教師交流；可以組織面向國際的聯(lián)合課程開發(fā)；可以開展國際合作的教師、校長培訓；還可以舉辦國際國內(nèi)的教育理論與實踐交流研討會。
第四，教育規(guī)劃與辦學設計。從學校營運的角度，托管機構可以根據(jù)社會和其他學校需要，開展教育規(guī)劃設計研究與開發(fā)?？梢猿薪訁^(qū)域性教育發(fā)展規(guī)劃的研究任務；可以幫助指導托管學校和其他教育機構研制學校發(fā)展規(guī)劃；可以接受社會委托，開展教育投資的評估與論證；可以幫助學校開展課程與教育項目的開發(fā)與研制。
6．有效管理的義務。托管機構必須恪盡職守，本著誠實信用、謹慎、有效的原則，管理學校事務。
7．親自處理的義務。托管機構在托管期間不得將托管學校的管理事務再轉托管給其他人。
8．規(guī)范管理的義務。托管機構應建立規(guī)范的管理制度，成立由各方代表組成的董事會，對托管學校的重大方針政策做出決策。董事會的人員設置為5或7名，設董事長1人，董事若干。董事會原則一年召開兩次會議，如有半數(shù)以上的董事提議，可根據(jù)需要召開董事會。
9．保證的義務。托管機構應根據(jù)國家合格學校的要求提出明確的辦學目標，在達到政府規(guī)定的合格學校標準的基礎上，應逐步提高學校的教學質量和辦學水平。
10．報告并公示的義務：第一，定期報告。托管機構在每個學年度，必須對有關學校的辦學水平、辦學質量等方面的資料及學校財產(chǎn)運行情況作出定期報告，報教育行政主管部門核準，并由托管機構向社會公示，接受社會的評價、監(jiān)督。第二，終止報告。托管事務終止后，托管機構應當于終止事由發(fā)生之日起十五日內(nèi)，形成托管期間學校管理績效綜合報告及學校財產(chǎn)狀況結算報告，報教育行政主管部門核準，并由受托人向全社會公示。
11．規(guī)范收費的義務。托管機構應按照政府價格部門的核準，規(guī)范收費。
12．保障的義務。托管機構應保證學生在校的健康安全，重視學生的食品、衛(wèi)生等安全。
13．保證校產(chǎn)不流失的義務。托管機構對所受托學校，要保證國有資產(chǎn)的不流失。在未經(jīng)政府有關部門許可的情況下，不得任意改變學校建筑的結構、功能、布局，以避免造成重大傷害事故。
?。ㄈ┦芤嫒思磳W校受教育者的權利與義務
受益人除了享有教育行政主管部門所享有的知情權外，還有：
1．建議調整權。當托管機構及其工作人員管理措施不當，造成學校教育教學質量滑坡時，可以向托管機構提出調整管理權。
2．建議撤銷權。當托管機構及其工作人員違背管理職責，造成學校重大責任事故時，受益人可以向委托人即教育行政主管部門提出撤銷托管機構托管資格的建議權。
作者單位：上海市教育科學研究院民辦教育研究所
·現(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識和技能的人履行，有助于實現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對于管理效率的追求。
·教育公益信托指的就是以從事各級各類學校教育、社會教育或其他與教育相關事項為目的，為維護廣大受教育者的利益，其設立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。
·建立我國教育公益信托制度，即有其法律依據(jù)，也有其內(nèi)在和外在的可能性?？梢灶A見，教育公益信托作為一種新型學校管理模式，將得到越來越多的關注、研究及應用。
教育公益信托，作為一種學校管理模式，在國外不但有理論研究，而且早已運用于實踐之中。我國臺灣地區(qū)于2001年6月出臺了《教育公益信托許可及監(jiān)督辦法》。公益信托作為一種新型管理理念，雖然已經(jīng)引入到我國除教育以外的一些公共事業(yè)領域，但在教育領域仍然還有許多問題有待研究。本文主要針對教育公益信托中的有關問題進行探析。
一、公益信托基本理論
（一）信托源流及其實質
信托是一個法律上的概念，來源于英國，至今已有數(shù)百年的歷史。當今世界各國的信托法，都是以英國信托法為藍本的。何謂信托，根據(jù)《中華人民共和國信托法》第2條的規(guī)定，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。信托具有如下特征：
第一，信托的產(chǎn)生是基于委托人與受托人之間的信任關系。
第二，信托關系由委托人、受托人和受益人三方人組成。委托人是提出委托要求并對受托人授權的人，是信托財產(chǎn)的所有者；受托人是接受委托并按約定的條件對財產(chǎn)進行管理或處理的人；受益人是享受信托財產(chǎn)利益的人。
第三，財產(chǎn)權與利益相分離。一方面，受托人享有財產(chǎn)權，可以像處理自己的財產(chǎn)一樣管理和處分，并與第三人交易；另一方面，他又不能為自己的利益使用信托財產(chǎn)。
第四，受托人以自己的名義對外從事活動。
利用信托原理，一個人在沒有能力或者不愿親自管
理財產(chǎn)的情況下，可以將財產(chǎn)轉移給自己信任并有能力管理財產(chǎn)的人（即受托人）并指示受托人將信托財產(chǎn)及其收益用于受益人的利益?，F(xiàn)代信托已經(jīng)發(fā)展成為一種提供專業(yè)管理的渠道，將委托人的某些職能委托給具有專門知識和技能的人履行，有助于實現(xiàn)受益人信托利益的最大化，這也是現(xiàn)代信托對于管理效率的追求。
信托法律關系中最具實質意義的是委托人基于對受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關系。
所謂委托代理關系，詹森和麥克林（Jensen and Meckling，1976）認為：它是“一個人或一些人（委托人Principal）委托一個人或一些人（代理人Agent）根據(jù)委托人利益從事活動，并相應地授予代理人決策權的契約關系”。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，委托代理關系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)決策者（董事會、總經(jīng)理或經(jīng)理）之間的關系，存在于企業(yè)的每一個管理層次上。委托代理關系的實質是企業(yè)所有者放棄了對企業(yè)的直接經(jīng)營權，委托自己挑選的代理人進行經(jīng)營，并設計一種機制或合同，能給代理人提代某種刺激和動力，使其按有利于委托人的利益、目標去努力工作，委托人向代理人支付報酬。
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依照信托的目的，信托可分為公益信托與私益信托。私益信托是委托人為了自己和其他特定人的利益而設定的信托。公益信托，依據(jù)《中華人民共和國信托法》第六章的規(guī)定，是指出于公共利益的目的，為維護社會公眾或者一定范圍內(nèi)的社會公眾受益而設立的信托。其目的必須有利于全社會或者社會中的部分公眾。教育公益信托指的就是以從事各級各類學校教育、社會教育或其他與教育相關事項為目的，為維護廣大受教育者的利益，其設立及受托人的確定需經(jīng)教育主管部門許可的信托。公益信托具有以下特征：
第一，公益信托是有償?shù)姆尚袨?，受托人受委托人之委托為公益目的，管理或處分信托財產(chǎn)，受托人有權依約取得報酬。
第二，公益信托是要式的法律行為，設立公益信托必須采取書面形式，如信托合同、遺囑或其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的書面形式。信托合同簽訂時或受托人承諾時，公益信托合同成立。
第三，設立公益信托必須經(jīng)過有關公益事業(yè)的管理機構批準，否則不能以公益信托的名義進行活動。
世界各國在對公用事業(yè)的管理中，美國主要采用私有化的方式，由私有企業(yè)承擔；德國強調政府干預，政府直接提供公共產(chǎn)品；法國則成功地實施了“委托管理”制度，在世界各地影響巨大，我們在此稱其為“法國模式”。
“法國模式”星在保持公用事業(yè)所有權的前提下，政府與受托企業(yè)通過簽訂契約來明確雙方的行為與職責范圍，受托企業(yè)有對公用事業(yè)進行技術開發(fā)、創(chuàng)新的權力和義務，政府有權對受托企業(yè)進行監(jiān)督，并保留對其價格干預和單方終止契約的權力，法國委托管理的特點主要有以下幾個方面：
?。?）通過契約，明確界定政府和受托企業(yè)的關系
受托企業(yè)依據(jù)契約自主經(jīng)營，自主開發(fā)，風險自擔，政府不得干預。政府擁有遴選受托企業(yè)的權利，但一旦選定，簽訂臺約，便不能越權對企業(yè)干涉。雙方是一種長期合作的關系，也是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。
?。?）管理體制靈活多樣
委托管理方式，可應用于城市基礎設施建設和公用服務業(yè)的各個領域。行使委托管理權的機構多種多樣，可以是國家、地方政府，也可以是具體的公共部門。獲得委托管理權的企業(yè)，可以是國營企業(yè)，也可以是私營企業(yè)、公私合營或外資企業(yè)。
（3）合理的風險分擔機制
針對不同行業(yè)、企業(yè)的具體特點，制定不同的利益共享和風險分擔力案，主要有全部風險委托管理、部分風險委托管理和有限風險委托管理三種形式。
?。?）完善的監(jiān)督機制
包括受托企業(yè)內(nèi)部競爭生存機制和政府、居民的外部的監(jiān)控機制。公用事業(yè)的市場，影響面大，一旦受托企業(yè)不能很好地履行職責，企業(yè)形象將會遭受巨大損害，嚴重的甚至無法在市場止繼續(xù)生存。因而受托企業(yè)一般都有強烈的自律機制。外部的監(jiān)督更強化了這一機制。
二、公益
信托引入學校管理制度的可行性研究
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我國公辦學?，F(xiàn)在實行的是校長負責制或黨委領導下的校長負責制，在校長負責制的管理體制下，當所有者（政府）為學校提供了財產(chǎn)要素，做出了相應的制度安排，由政府（教育行政主管部門）選任的校長按設定的目標管理學校時，雙方之間就成立了一種委托－代理關系。根據(jù)委托代理理論，當委托人選定代理人之后，就等于雙方已經(jīng)達成默契，各種制度規(guī)則就形成雙方的契約內(nèi)容，代理人執(zhí)行各種規(guī)章制度如同履約，雖然這種契約并未以正式的文本簽署。當然，由于我國對公辦教育實行的仍然是高度集中的管理體制，公辦學校各項權利集于政府一身，在這種政校合一的管理模式中，這種委托代理關系只不過是被弱化了，而并未消失。正是因為這一層原因，使得我國現(xiàn)行公辦學校委托代理關系具有以下特點：第一，委托代理層次多，代理鏈條長；第二，初始委托人以虛擬的形式存在；第三，各中間層次的層中人扮演著雙重角色。
從上面的分析來看，在我國公辦學校管理機制上引入信托理論并不存在制度性障礙，因為信托法律關系中最具實質意義的就是委托人基于對受托人的信任而產(chǎn)生的委托代理關系?，F(xiàn)行公辦學校治理結構之所以出現(xiàn)諸多缺失，很大一部分原因是現(xiàn)行的公辦學校委托－代理契約關系不明確、不健全所致，而這一原因則說明有必要依據(jù)公益信托的理論完善我國現(xiàn)行的公辦學校委托－代理關系。
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1．建立教育公益信托制度可以降低代理成本，從而提高學校管理效益
代理是需要成本的。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學公用事業(yè)規(guī)制理論，通過委托管理產(chǎn)生的收益（包括經(jīng)濟效益和社會效益）大于政府直接經(jīng)營的收益，采用委托管理的方式才是合理的。因此，現(xiàn)行的公辦學校委托代理關系一開始就存在相當?shù)牟缓侠硇浴６诠k學校的委托代理問題上引入教育公益信托制度的話，由于受托人的產(chǎn)生可以采用招標的方式產(chǎn)生，這樣就可在成本最小的條件下使效益最大化。最重要的是，采用教育公益信托制度后，可用大量的社會監(jiān)督（家長、社區(qū)監(jiān)督）代替政府監(jiān)督，這樣可實現(xiàn)政府監(jiān)督費用的最小化。因此，引入教育公益信托制度可減少委托代理成本，提高學校管理效益。
2．采用教育公益信托管理有利于規(guī)范政府行為，實現(xiàn)政府職能轉換
根據(jù)WTO自由貿(mào)易、公平競爭、減少干預、規(guī)則透明的原則和市場經(jīng)濟所倡導的“小政府，大市場”的理想狀態(tài)，政府應減少對市場的直接干預，退出一切競爭性領域，讓市場在資源的配置中發(fā)揮基礎性作用。教育產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特點，因此，教育產(chǎn)品必須由政府負責提供，但這并不意味著要由政府直接生產(chǎn)，政府可以通過購買來提供這種服務。對于教育產(chǎn)品的提供，可采用公益信托的方式，這樣，政府既可以將學校的具體運行和托管機構的運行置于可控制的范圍之中，又避免了直接參與辦學所帶來的種種弊端，有利于政府由計劃經(jīng)濟下的“大包大攬”全能型政府向“有所為，有所不為”的“小政府”型轉換。
3．采用教育公益信托管理方式，可為社會提供更多更好的優(yōu)質教育產(chǎn)品
由于市場機制的作用，受托人通過激烈市場競爭獲取對公辦學校的管理經(jīng)營權，且受到由于辦學不善而被委托人剔除的威脅（終止委托合約），因而有較強的動力和高效的激勵機制，通過提高辦學效率獲取較高的回報率，就能充分發(fā)揮受托人的辦學潛能，提供優(yōu)質服務，這將有利于滿足社會公眾獲得高質量教育的需求。
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《中華人民共和國信托法》第六章第61條規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展公益信托?！辈⒃诘?0條對公益信托的適用范圍作了規(guī)定，即適用于：救濟貧困；救助災民；扶助殘疾人；發(fā)展教育、科技、文化、藝術、體育事業(yè)；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境；發(fā)展其他社會公益事業(yè)。信托法的這一規(guī)定，為在我國教育事業(yè)領域引入公益信托制度提供了充分的法律依據(jù)。
從信托業(yè)的發(fā)展趨勢來看，伴隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，信托職能已經(jīng)突破了金融業(yè)這一傳統(tǒng)范圍而呈不斷擴張的態(tài)勢。首先，信托的應用在經(jīng)濟領域異?；钴S。社會經(jīng)濟生活中有什么樣的需求，就會有什么樣的信托出現(xiàn)。如適應大眾投資的需要，就出現(xiàn)了“投資基金信托”（英國稱“單位信托”）；適應公司籌資需要，就出現(xiàn)了“公司債信托”和“融資租賃信托”；適應減緩勞資矛盾，維持企業(yè)穩(wěn)定的需要，就出現(xiàn)了“雇員受益信托”等等。其次，信托同樣活躍于經(jīng)濟生活領域之外。如為適應發(fā)展社會公益和福利的需要，出現(xiàn)了眾多以信托為基本形式的基金會；為維護政府和官員的廉潔形象，美、日等國又設計出了“強制信托”，把信托又引入了政治領域。另外，信托可運用于國企改造，除抓大放小、股份制改造等形式外，利用信托制度，對企業(yè)實行“托管”更有其獨到的優(yōu)勢。
從這里可以看出，現(xiàn)代社會信托職能已經(jīng)超出了金融領域而走向了廣泛的社會生活領域，在教育領域引入信托制度是完全可行的。
三、教育公益信托
法律關系主體的權責關系
教育公益信托法律關系的主體是委托人、受托人和受益人。從一般意義上說，委托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。教育公益信托的委托人一般是指區(qū)縣級以上的教育行政主管部門、民辦學校的舉辦者及學校。以“愛心工程”、“學生科技創(chuàng)新基金”、“校辦企業(yè)”為對象的信托，其委托人可以是學校；以學校為對象的信托，其委托人必須是區(qū)縣以上的教育行政主管部門或民辦學校的舉辦者，本文主要也是針對這類委托而言的。教育公益信托的受托人是具有完全民事行為能力的法人組織，一般應該為具有辦學資質的教育服務機構，且應當經(jīng)過區(qū)縣級以上的教育行政主管部門批準才可擔任。教育公益信托的受益人是特定學校的受教育者。
公益信托還涉及到兩方當事人，一是公益信托的管理者棗有關管理機構。公益信托的監(jiān)察者棗信托監(jiān)察人。在以學校為對象的公益信托中，委托人、管理者和監(jiān)察人具有重合性，即都為區(qū)縣級以上的教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者。
（一）委托方（區(qū)縣級以上教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者）的權利與義務
1．知情權。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者有權了解托管學校的管理運營情況，有權查閱、抄錄或者復制與托管學校財產(chǎn)有關的帳目及相關文件，并有權要求受托人作出說明。
2．調整權。一旦出現(xiàn)設立信托時未能預見的特別事由，致使對托管學校的管理不利于托管目的的實現(xiàn)或不符合受教育者的利益時，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者有權要求受托人調整管理方法。
3．撤銷權。受托人違反托管目的處分學校財產(chǎn)或者因違背管理職責，造成學校重大責任事故時，有權自其知道或者應當知道撤銷原因之日起一年內(nèi)，撤銷受托人的該處分行為。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者還可以要求受托人賠償損失。
4．監(jiān)督權。托管期間，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者對托管機構和受托管理學校享有監(jiān)督權，但不再享有直接管理權，不再直接管理學校人事安排。托管學校的校長不再由教育行政主管部門任命或者民辦學校的舉辦者委任，而是由托管機構成立的學校董事會聘請。
5．督導權。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者依據(jù)委托管理協(xié)議，對受托學校的教育教學質量、辦學水平進行經(jīng)常性的督導，或組織有資質的中介組織對學校的發(fā)展水平進行評價。
6．評價權。教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者對受托學校的辦學質量狀況要形成評價報告，每三年對托管機構的資質進行評價，評定托管機構是否符合繼續(xù)對學校進行托管的要求，形成的評價報告要向社會公示。
7．獎懲權。政府職能部門或者民辦學校的舉辦者，對辦學質量、效益好的托管機構和受托學校要及時給予表彰和獎勵。對辦學質量差、水平低、效益差，并產(chǎn)生不良社會影響的托管機構要及時給予批評并責令其限期整改。在規(guī)定的整改期限內(nèi)，未進行整改或整改后仍未達到整改保證要求的，有權提前終止托管協(xié)議。由政府接辦或由非國家機關的力量接辦。
8．異議權。受托人職責終止時，應當向教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者作出學校管理績效及學校財產(chǎn)處理綜合報告，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者對委托人有提出異議的權利。
9．給付托管學校財產(chǎn)的義務。信托關系成立后，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者應及時將托管學校財產(chǎn)轉移給受托人，并保證該財產(chǎn)沒有瑕疵。
10．給付報酬的義務。信托關系成立后，教育行政主管部門或者民辦學校的舉辦者應按照托管協(xié)議向受托人給付報酬。
?。ǘ┦芡蟹郊赐泄軝C構的權利與義務
1．自主管理權。托管機構享有對所委托管理的學校自主經(jīng)營和自我管理的權利，包括：人事權、財務核算權、教育教學管理等權利。
2．獲得報酬權。托管機構可以根據(jù)托管協(xié)議的規(guī)定取得報酬，如托管協(xié)議事先未做出約定的，經(jīng)當事人協(xié)商同意，可以做出補充規(guī)定，未作事先或者補充約定，不得收取報酬。對于約定的報酬，經(jīng)當事人協(xié)商同意，可以增減其數(shù)額。但如果托管機構違反托管目的處分學校財產(chǎn)或者因違背管理職責，造成重大責任事故的，在未恢復原狀或者未予以賠償之前，不得請求給付報酬。因上述原因托管機構對第三人所負債務或者自己所受到的損失，以其提供的風險保證金承擔。
3．優(yōu)先受償權。托管機構在托管過程中正常支出的費用，因托管事務而對第三人所負的債務，以托管學校的動產(chǎn)承擔。
4．辭任權。經(jīng)教育行政主管部門批準，托管機構可以辭任，但在新的受托人選出前仍然應履行管理學校的職責。
5．托管機構的其他權利：
第一，開展面向社會需要的學校管理與咨詢業(yè)務。托管機構根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和董事會章程，在堅持教育事業(yè)公益性的前提下，可依法承接其他公辦或民辦學校的管理與咨詢業(yè)務。由托管機構輸出管理咨詢服務的其他項目按照市場形式運作，可面向社會和市場開展教育有償服務。
第二，舉辦業(yè)余學校。托管機構在所屬學校內(nèi)部可以舉辦面向社會的非學歷教育，包括英語、計算機、體育、藝術等；還可以對外舉辦各種形式的非學歷培訓。
第三，進行教育國際交流服務。根據(jù)《中外合作辦學條例》的精神和其他有關規(guī)定，托管機構可以開展與國際著名教育機構的教育項目合作與交流?？梢越M織中外學生和教師交流；可以組織面向國際的聯(lián)合課程開發(fā)；可以開展國際合作的教師、校長培訓；還可以舉辦國際國內(nèi)的教育理論與實踐交流研討會。
第四，教育規(guī)劃與辦學設計。從學校營運的角度，托管機構可以根據(jù)社會和其他學校需要，開展教育規(guī)劃設計研究與開發(fā)?？梢猿薪訁^(qū)域性教育發(fā)展規(guī)劃的研究任務；可以幫助指導托管學校和其他教育機構研制學校發(fā)展規(guī)劃；可以接受社會委托，開展教育投資的評估與論證；可以幫助學校開展課程與教育項目的開發(fā)與研制。
6．有效管理的義務。托管機構必須恪盡職守，本著誠實信用、謹慎、有效的原則，管理學校事務。
7．親自處理的義務。托管機構在托管期間不得將托管學校的管理事務再轉托管給其他人。
8．規(guī)范管理的義務。托管機構應建立規(guī)范的管理制度，成立由各方代表組成的董事會，對托管學校的重大方針政策做出決策。董事會的人員設置為5或7名，設董事長1人，董事若干。董事會原則一年召開兩次會議，如有半數(shù)以上的董事提議，可根據(jù)需要召開董事會。
9．保證的義務。托管機構應根據(jù)國家合格學校的要求提出明確的辦學目標，在達到政府規(guī)定的合格學校標準的基礎上，應逐步提高學校的教學質量和辦學水平。
10．報告并公示的義務：第一，定期報告。托管機構在每個學年度，必須對有關學校的辦學水平、辦學質量等方面的資料及學校財產(chǎn)運行情況作出定期報告，報教育行政主管部門核準，并由托管機構向社會公示，接受社會的評價、監(jiān)督。第二，終止報告。托管事務終止后，托管機構應當于終止事由發(fā)生之日起十五日內(nèi)，形成托管期間學校管理績效綜合報告及學校財產(chǎn)狀況結算報告，報教育行政主管部門核準，并由受托人向全社會公示。
11．規(guī)范收費的義務。托管機構應按照政府價格部門的核準，規(guī)范收費。
12．保障的義務。托管機構應保證學生在校的健康安全，重視學生的食品、衛(wèi)生等安全。
13．保證校產(chǎn)不流失的義務。托管機構對所受托學校，要保證國有資產(chǎn)的不流失。在未經(jīng)政府有關部門許可的情況下，不得任意改變學校建筑的結構、功能、布局，以避免造成重大傷害事故。
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受益人除了享有教育行政主管部門所享有的知情權外，還有：
1．建議調整權。當托管機構及其工作人員管理措施不當，造成學校教育教學質量滑坡時，可以向托管機構提出調整管理權。
2．建議撤銷權。當托管機構及其工作人員違背管理職責，造成學校重大責任事故時，受益人可以向委托人即教育行政主管部門提出撤銷托管機構托管資格的建議權。
作者單位：上海市教育科學研究院民辦教育研究所
(xintuo摘自教育發(fā)展研究)